La compétence universelle au Canada – Volet législatif

Contexte de lutte législative contre l’impunité

Le Canada est un État fédéral où le droit criminel tire ses sources de la common law et où la Constitution confère au Parlement fédéral une compétence exclusive de légiférer en cette matière (art 91(27)). Dans cet État, la capacité de signer un traité international est une prérogative de la Couronne et relève exclusivement du pouvoir exécutif fédéral[1]. Ce pouvoir de signer les traités est de jure conféré au Gouverneur général qui représente la Couronne, mais, dans les faits et par le biais d’une convention constitutionnelle entre la Couronne et le Parlement fédéral, il est plutôt exercé par le Cabinet des ministres[2]. La mise en œuvre d’un traité en droit canadien est une fonction législative qui requiert l’adoption d’une loi par les Chambres du Parlement fédéral et qui est conditionnée par le partage des compétences entre le Parlement fédéral et les législatures provinciales[3]. Au contraire, la coutume internationale s’appliquera de jure en droit canadien sans acte législatif[4], mais son « application effective est fonction de sa conformité au droit interne »[5]. Advenant une contradiction entre le droit international et le droit interne, il sera présumé que le Parlement fédéral n’avait pas l’intention de légiférer contrairement au droit international[6], ce qui « invite[ra] le juge à interpréter le droit canadien de manière à l’harmoniser avec le système international »[7].

C’est dans cet environnement constitutionnel que la Loi sur les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité[8] (la « Loi ») a été adoptée par le Canada le 29 juin 2000 et est entrée en vigueur le 23 octobre 2000[9]. Elle a pour objectif, d’une part, de mettre en œuvre les obligations du Canada en vertu du Statut de Rome de la Cour pénale internationale[10] (« Statut de Rome ») et, d’autre part, d’améliorer la capacité de cet État à poursuivre et juger les auteurs des principaux crimes internationaux.

Commissaire  Jules Deschênes
Commissaire Jules Deschênes

Les efforts contemporains du Canada en matière de lutte contre l’impunité des crimes internationaux ont débuté en 1985 par la mise en place, sous la direction du Commissaire Jules Deschênes, de la Commission d’enquête sur les criminels de guerre[11]. Elle avait pour mandat d’enquêter sur la présence de criminels de guerre nazis au Canada et de « préciser les mécanismes juridiques existants […] qui pourraient être utilisés […] [pour traduire ces présumés criminels en justice] ou, à défaut, ceux qu’il y aurait lieu […] d’instituer par voie législative »[12]. Au terme de son enquête, aucun mécanisme n’a pu être identifié et la Commission Deschênes s’est vue obliger de proposer plusieurs modifications au Code criminel canadien ainsi qu’aux lois relatives à l’extradition, à la dénaturalisation et à l’expulsion[13]. Le gouvernement canadien ne s’est toutefois borné qu’à amender le Code criminel[14] pour ouvrir la voie aux premières poursuites pénales pour crimes de guerre et crimes contre l’humanité au Canada depuis 1948.

À la suite à cette réforme, les premières accusations de crimes de guerre ont été portées contre M. Imre Finta, dans les années 1990, relativement à des faits remontant à la Seconde Guerre mondiale[15]. Au terme de cette affaire, l’interprétation du Code criminel par la Cour suprême du Canada a eu pour effet d’ajouter des éléments aux crimes contre l’humanité et aux crimes de guerre, rendant ainsi plus difficile la preuve de la commission de ces crimes[16]. En conséquence de cette interprétation, M. Finta a été acquitté en 1994 et le Canada a été contraint à modifier son approche concernant les individus soupçonnés d’être impliqués dans la commission de crimes internationaux et présents sur son territoire. À partir de ce moment, les mesures d’immigration telles que les expulsions se sont multipliées à l’inverse des poursuites criminelles[17].

Puis, profitant d’un environnement politique international favorable à la mise en œuvre de mécanismes de lutte contre l’impunité des crimes internationaux[18], le gouvernement canadien a adopté deux mesures importantes. Premièrement, en 1998, il a mis sur pied le Programme canadien sur les crimes de guerre, qui vise notamment à lutter contre l’impunité au Canada et à l’étranger et qui implique le ministère de la Justice, la Gendarmerie royale du Canada, Citoyenneté et Immigration Canada et, à partir de 2003, l’Agence des services frontaliers du Canada. Deuxièmement, en 2000, il a adopté la Loi quelques jours avant de ratifier le Statut de Rome.

La Loi est donc tant le produit des initiatives internationales de lutte contre l’impunité qui ont culminées au tournant du nouveau millénaire par la création de la Cour pénale internationale que le résultat d’une dizaine d’années d’efforts infructueux visant à traduire en justice les responsables de crimes internationaux.

Exposé de la loi en vigueur

La Loi n’est pas une transposition intégrale du Statut de Rome ni une œuvre législative entièrement originale : elle est plutôt un melting pot normatif référant tantôt au droit international conventionnel et coutumier, tantôt au droit criminel national. Ainsi, pour définir les crimes, la Loi se réfère essentiellement au Statut de Rome pour interpréter le droit international coutumier (art 4(4), 6(4)). À l’inverse, les modes de participation aux infractions sont issus du droit canadien, alors que les moyens de défense émanent à la fois du droit canadien et du droit international. Cet aspect est déterminant pour comprendre et interpréter les dispositions de la Loi, mais il en découle aussi plusieurs défis.

  1. Champ d’application

Ratione temporis

La Loi s’applique de manière rétroactive pour les crimes commis en dehors du Canada, mais pas pour les crimes commis au Canada (art 4(1), 6(1)).

Cette décision de restreindre la portée temporelle de la Loi lorsqu’elle s’intéresse aux crimes commis sur le territoire canadien pourrait s’expliquer par la volonté du Canada d’éviter d’éventuelles poursuites pour les crimes commis à l’encontre des populations autochtones sur le territoire de cet État[19]. Pour autant, les crimes commis au Canada avant l’entrée en vigueur de la Loi peuvent être poursuivis comme des crimes de droit commun.

Par ailleurs, la Loi ne conférant pas au Canada une compétence rétroactive pour poursuivre les crimes commis sur son territoire, toute référence à l’état du droit avant le 17 juillet 1998, date d’adoption du Statut de Rome, est donc inenvisageable pour interpréter le droit international coutumier[20]. Cela reste toutefois possible pour les crimes commis à l’extérieur du Canada (art 6(4)).

Ratione personae

L’article 4 de la Loi reconnaît au Canada la compétence de juger « [q]uiconque commet » une des infractions prévues à la Loi, ce qui lui accorde une compétence sur les auteurs des infractions commises sur son territoire (compétence personnelle active). L’article 8(a) prévoit également que, pour les infractions commises à l’étranger avant l’entrée en vigueur de la Loi, le Canada a compétence sur les auteurs et les victimes des infractions prévues par la Loi qui étaient citoyens canadiens ou employés au service du Canada, sans égard au lieu de commission de l’infraction ou à la présence territoriale de l’auteur ou de la victime.

Enfin, la Loi prévoit aussi que le Canada est compétent sur les personnes qui, après la commission présumée de l’infraction à l’étranger, se trouvent au Canada (art 8(b)). C’est ce passage qui reconnaît une compétence extraterritoriale au Canada pour les infractions prévues par la Loi.

Ratione loci

La Loi, à l’article 4, reconnaît au Canada la compétence de juger quiconque commet au Canada un des crimes prévus à la Loi, accordant ainsi compétence au Canada pour les crimes commis sur son territoire (compétence territoriale).

La portée territoriale de la Loi ne s’arrête toutefois pas aux frontières du Canada en raison, d’une part, de la compétence personnelle dont il a été fait mention ci-dessus, et, d’autre part, de la compétence universelle prévue à l’article 8(b) de la Loi.

Selon cet article, le Canada peut invoquer sa compétence universelle et appliquer la Loi si, « après la commission présumée de l’infraction, l’auteur se trouve au Canada ». La condition de présence requise à cet article suppose que l’individu soit présent sur le territoire canadien après la commission du crime, mais pas nécessairement pendant toute la durée de la procédure[21].

Il est possible de considérer que l’article 8(a)(ii) prévoit également une forme de compétence universelle, cette fois sans condition de présence de l’auteur présumé de l’infraction ou de sa victime sur le territoire canadien[22]. En effet, cette disposition accorde compétence au Canada pour les infractions commises avant l’entrée en vigueur de la Loi si l’individu (auteur ou victime) est « citoyen d’un État participant à un conflit armé contre le Canada ou employé au service d’un tel État à titre civil ou militaire ». Alternativement à cette qualification, il est possible de voir dans cette portée extraterritoriale de la Loi une application du principe de protection, qui permettrait au Canada d’avoir compétence sur les activités extraterritoriales pouvant menacer sa sécurité nationale[23].

En prévoyant au sein de la Loi l’application du principe de compétence universelle, le Canada se conforme donc au principe de complémentarité qui régit le fonctionnement de la Cour pénale internationale.

Ratione materiae

  • Crimes

À l’exception du crime d’agression, tous les crimes du Statut de Rome, à savoir le génocide, les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre, sont incriminés par la Loi (art 4(1), 6(1)).

La Loi, en ce qui concerne le génocide, n’énumère ni les cinq actes sous-jacents ni les groupes protégés, et elle omet de mentionner les disparitions forcées et l’apartheid comme actes sous-jacents du crime contre l’humanité.

Toutefois, la référence faite au droit international coutumier permettra, d’une part, de pallier au manque de précision de ces définitions en droit canadien et, d’autre part, d’intégrer en droit interne les changements qui pourront être apportés dans le futur à leur définition internationale coutumière[24].

Enfin, il est intéressant de noter que la Loi fait de la responsabilité du supérieur hiérarchique un crime autonome (art 5, 7) plutôt qu’un mode de participation aux infractions, alors que le Statut de Rome en fait un mode de participation à l’infraction[25].

  • Modes de participation aux infractions

La Loi prévoit qu’une personne peut commettre (par un acte ou une omission) une infraction, peut comploter en vue de la commettre, peut tenter de la commettre, peut devenir complice après sa commission et peut conseiller de la commettre (art 4(1)(1.1), 6(1)(1.1)).

Ces modes de participation reflètent en partie ceux prévus au Code criminel canadien, qui gouverne par conséquent leur interprétation[26]. Il faut toutefois noter que plusieurs autres modes de participation ne sont pas mentionnés dans la Loi : la commission ou l’omission en vue d’aider quelqu’un à commettre un crime (« aiding »); l’encouragement à la commission (« abetting »); et l’intention criminelle commune (« common criminal purpose »)[27]. Ceci étant dit, il est plausible de penser que ces modes de participation sont incorporés à la Loi par le biais de la Loi d’interprétation[28], qui prévoit que, sauf disposition contraire du texte créant l’infraction (donc de la Loi) les dispositions du Code criminel relatives aux actes criminels (donc celles qui concernent les modes de participation en droit criminel canadien) s’appliquent aux actes criminels prévus par un texte (donc aux infractions prévues à la Loi).

En raison de leur connexité avec le droit canadien, la définition de ces modes de participation diffère parfois de leur équivalent en droit international, ce qui posera plusieurs défis aux juges qui devront appliquer la Loi, mais aussi à la capacité du Canada d’honorer ses obligations internationales[29].

2. Mise en œuvre de la Loi

L’article 9(3) de la Loi dispose que les poursuites sont subordonnées au consentement personnel écrit du procureur général du Canada ou du sous-procureur général du Canada et sont menées par le procureur général du Canada ou en son nom. Autrement dit, il s’agit d’une compétence exclusive de poursuite au niveau fédéral, qui n’est pas partagée avec les autorités provinciales canadiennes. Afin de limiter les potentiels effets néfastes de la compétence universelle sur les relations internationales, les poursuites privées ne sont ainsi pas autorisées par la Loi[30].

On observe donc un contrôle politique sur les poursuites, par l’intermédiaire du procureur général du Canada, qui est aussi ministre de la Justice du Canada. Néanmoins, la Loi tente d’apporter une limite à ce contrôle politique en prévoyant l’intervention subsidiaire du sous-procureur général du Canada, qui est une entité plus indépendante[31].

Deux critères sont établis au Canada pour guider la décision de poursuivre du procureur général et s’appliquent aux décisions de poursuivre en vertu de la Loi : la perspective raisonnable d’obtenir une condamnation et l’intérêt général[32]. Le premier est fonction de la suffisance de la preuve, des moyens de défense potentiels de l’accusé et des éventuelles violations des droits de la personne dont il aurait être pu être victime pendant l’enquête, mais aussi de la crédibilité et de la gravité des allégations, des fonctions de l’accusé ainsi que des aspects pratiques et logistiques liés au déroulement de l’enquête (coopération, présence de l’accusé sur le territoire, etc.)[33]. Le second dépend notamment des obligations internationales du Canada et de ses contraintes financières[34].

Enfin, la décision de ne pas poursuivre des crimes internationaux n’est pas soumise à un contrôle judiciaire[35]. Néanmoins, il est possible que cette décision, si elle a été prise pour des raisons politiques, confère à la Cour pénale internationale une compétence complémentaire pour connaître de ces crimes[36].

3.Défis

En raison des choix législatifs du Canada, mais aussi de la nature même des situations auxquelles la Loi s’intéresse, plusieurs défis en caractérisent l’application.

Tout d’abord, le coût des poursuites pénales est extrêmement important, surtout dans le cadre d’affaires engagées en vertu de la compétence universelle qui, au final, ne représentent qu’un faible nombre. Leur coût risque, d’une part, de freiner la volonté des autorités canadiennes de se lancer dans de nouvelles poursuites et, d’autre part, de multiplier les recours aux mécanismes relatifs à l’immigration, ce qui ne contribue pas à la lutte contre l’impunité en plus de mettre potentiellement en péril les droits des personnes renvoyées vers des États moins respectueux des droits de la personne.

Ensuite, comme dans toute procédure initiée à l’encontre d’auteurs présumés de crimes internationaux commis à l’étranger, un autre défi demeure celui de la coopération des États sur le territoire desquels ces crimes ont été commis[37]. Sans cette coopération, les autorités canadiennes n’ont pas la possibilité de recueillir les preuves nécessaires au lancement des poursuites, ce qui ne favorise pas l’exercice de la compétence universelle et fait ainsi blocage à la lutte contre l’impunité au niveau national.

De plus, l’application du droit international et, de surcroît, du droit international coutumier, sera une tâche ardue pour les avocats et les juges canadiens qui n’ont pas toujours l’habitude ni l’expertise des procès pour crimes internationaux[38], d’autant plus que la Loi, en ce qui concerne les infractions commises à l’extérieur du Canada, invite à distinguer l’état du droit qui précède l’entrée en vigueur du Statut de Rome de celui qui a cours depuis ce moment.

Enfin, l’interaction du droit international et des dispositions du droit criminel canadien causera certaines frictions qu’il faudra atténuer, notamment en ce qui concerne la présence de crimes similaires en droit canadien et en droit international, comme le meurtre, l’agression sexuelle et la torture.

Marie Lugaz et Érick Sullivan


[1] Le gouvernement fédéral demande parfois aux Chambres du Parlement (le pouvoir législatif au Canada) d’approuver ou de ratifier le traité signé sans toutefois que cela n’ait d’effet juridique. J.-Maurice Arbour et Geneviève Parent, Droit international public, 5e éd, Cowansville, Yvon Blais, 2006 à la p 173; Paul Martin, Fédéralisme et relations internationales, Ottawa, Imprimeur de la Reine, Ottawa, 1968, tel que cité dans J.-Maurice Arbour et Geneviève Parent à la p 174.

[2] Le Cabinet des ministres regroupe le Premier ministre (qui est le chef du parti politique ayant récolté le plus de sièges au sein de la Chambre des communes), ainsi que les Ministres qu’il a choisis pour former le gouvernement. Cet organe incarne officiellement l’exécutif au Canada et aurait été, en l’absence de la convention constitutionnelle entre la Couronne et le Parlement fédéral, un simple comité du Conseil privé de la Reine pour le Canada. Ibid à la p 174.

[3] Ibid à la p 180.

[4] Ibid à la p 200.

[5] Ibid.

[6] Ibid.

[7] Ibid.

[8] Loi sur les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre, LC 2000, c 24 [« Loi »].

[9] Décret fixant au 23 octobre 2000 la date d’entrée en vigueur de la loi, CP 2000-1639, TR/2000-67 (2000) Gaz C II, 2418.

[10] 17 juillet 1998, 2187 RTNU 159 (entrée en vigueur : 1er juillet 2002).

[11] Direction de la recherche parlementaire de la Bibliothèque du Parlement, Les criminels de guerre : la Commission Deschênes, Ottawa, Bibliothèque du Parlement, 1998 à la p 21.

[12] Ibid à la p 4.

[13] Ibid aux pp 6-8.

[14] Ibid.

[15] R c Finta, [1994] 1 RCS 701.

[16] Fannie Lafontaine, Prosecuting Genocide, Crimes against Humanity and War Crimes in Canadian Courts, Toronto, Carswell, 2012 à la p 27.

[17] Ibid à la p 13.

[18] Ibid à la p 33.

[19] Ibid à la p 37.

[20] Ibid à la p 104.

[21] Ibid à la p 60.

[22] Ibid à la p 40.

[23] Ibid.

[24] Ibid à la p 161.

[25] Ce choix est à la fois assez représentatif de la manière dont certaines décisions des tribunaux pénaux internationaux ont interprété la responsabilité du supérieur hiérarchique, mais il est également à mettre en parallèle avec la loi d’autres pays prévoyant la même infraction autonome. Ibid à la p 196, n 129.

[26] Ibid à la p 221; Code Criminel, LRC 1985, c C-46, art 2(2), 21.

[27] Ibid, art 21.

[28] Loi d’interprétation, SC 1985, c I-21.

[29] Fannie Lafontaine, supra note 16 aux pp 213-324.

[30] Ibid à la p 68.

[31] Ibid.

[32] Ibid aux pp 70-71.

[33] Ibid aux pp 71-72.

[34] Ibid à la p 73.

[35] Ibid à la p 90.

[36] Ibid.

[37] Ibid à la p 337.

[38] Ibid à la p 119.

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