Affaire des tortures au Zimbabwe (ZANU-PF) – compétence universelle Afrique du Sud

Contexte juridique

En signant le Statut de Rome le 17 juillet 1998 puis en le ratifiant le 27 novembre 2000, l’Afrique du Sud est devenu le 23ème État membre de la Cour Pénale Internationale (CPI)[1].

L’Afrique du Sud a rapidement adopté la Loi sur la Mise en Œuvre du Statut de Rome (Implementation of the Rome Statute of the International Criminal Court Act 27 of 2002, ou « ICC Act ») afin de traduire les obligations fixées dans le Statut de Rome dans sa législation nationale. L’ICC Act octroie aux autorités sud-africaines un pouvoir d’enquête concernant les accusations de crimes contre l’humanité et leur permet de poursuivre des individus ayant commis de tels crimes, dès lors que ceux-ci se trouvent sur le territoire sud-africain et ce, quelle que soit la nationalité du coupable présumé et le pays dans lequel ces crimes ont été perpétrés.

Contexte politique

Depuis l’indépendance du Zimbabwe, acquise en 1980, Robert Mugabe dirige le pays d’une main de fer à travers son parti, le ZANU-PF (Zimbabwe African National Union – Patriotic Front). Courant 2007, dans un contexte de crise pré-électorale et d’oppression subie par l’opposition, un événement survenu à Harare a précipité l’affaire dont il est question ici:

En effet, le 27 Mars 2007, la police d’Etat a opéré une descente dans les locaux du parti d’opposition, le MDC (Movement for Democratic Change), détenant et torturant par la suite des membres actuels ou présumés du parti[2].

 Plainte

16 Mars 2008 : le Southern Africa Litigation Centre (SALC)[3] et le Zimbabwe Exiles Forum (ZEF)[4], soumettent un dossier détaillé de plus de 50 pages à la Police Sud-Africaine (South Africa Police Service ou SAPS) et au Procureur Général d’Afrique du Sud (National Prosecution Authority ou NPA).

Les parties requérantes y accusent le ZANU-PF d’avoir incité la police à accomplir une descente contre le siège du MDC à Harare le 27 Mars 2007[5]. Plus d’une centaine de personnes auraient été arrêtées et mises en garde à vue, subissant des tortures pendant des jours entiers. Le dossier soumis par ces ONG comprend de nombreux témoignages et 23 déclarations sous serment signées par des victimes, des avocats et des professionnels de santé, attestant de cas de tortures systématiques liées à l’affiliation (réelle ou perçue) des victimes au parti d’opposition. Le dossier met en cause 18 agents de police zimbabwéens qui, en commettant des tortures à l’encontre d’opposants politiques, se seraient rendus coupables de crimes contre l’humanité[6].

Au regard de ces accusations et de la précarité de l’État de Droit au Zimbabwe, le SALC et le ZEF ont estimé que l’Afrique du Sud avait le devoir d’enquêter sur les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité et de génocide – sans que ceux-ci soient forcément commis en Afrique du Sud ou par des ressortissants sud-africains.

Selon le SALC , les auteurs de ces violences se rendaient régulièrement en Afrique du Sud et pouvaient donc tomber sous le coup de la Loi sur la Mise en Œuvre du Statut de Rome (ICC Act). En effet, l’article 4(3) du chapitre 2 de cette Loi – Article relatif à l’autorité des Cours sud-africaines – établit les règles applicables aux crimes contre l’humanité commis hors du territoire sud-africain[7] :

“(3) In order to secure the jurisdiction of a South African court for purposes of this Chapter, any person who commits a crime contemplated in subsection (1) outside the territory of the Republic, is deemed to have committed that crime in the territory of the Republic if –

  • that person is a South African citizen; or
  • that person is not a South African citizen but is ordinarily resident in the Republic; or
  • that person, after the commission of the crime, is present in the territory of the Republic”; or
  • that person has committed the same crime against a South African citizen or against a person who is ordinarily resident in the Republic”

Au regard des obligations des autorités sud-africaines vis-à-vis du ICC Act, le SALC a donc demandé à ce que le Procureur Général (NPA) et les Services de Police Sud-Africains (SAPS) ouvrent une enquête pour crimes contre l’humanité – plus précisément pour tortures – commis par 18 ressortissants zimbabwéens.

Il s’agit de la première affaire qui soulève la question de savoir si l’Afrique du Sud est compétente pour exercer ses pouvoirs d’enquête concernant des crimes contre l’humanité perpétrés en dehors de son territoire.

Refus initial d’instruction

8 mois après le dépôt de plainte par le SALC et le ZEF, le NPA exprime son refus d’ouvrir une enquête. Le Procureur Général a en effet estimé que son autorité ne pouvait s’étendre au-delà du territoire sud-africain et donc rejeté le principe d’extra-territorialité pourtant applicable au vu du principe de compétence universelle[8]. Parmi les raisons avancées figuraient l’incertitude quant à la compétence juridique de l’Afrique du Sud pour juger des crimes internationaux, en particulier des crimes contre l’humanité, mais aussi le désir de respecter la souveraineté de l’État zimbabwéen par crainte d’éventuelles répercussions diplomatiques[9].

En juin 2009, les Services de Police expriment à leur tour leur refus d’ouvrir une enquête concernant des crimes commis au Zimbabwe par des agents de police zimbabwéens.

Instruction

Renvoi de la décision auprès de la Cour de Pretoria

Le SALC et le ZEF remettent en cause la décision du NPA et de la Police de ne pas enquêter sur les accusations de tortures perpétrées en 2007 au Zimbabwe, et la renvoient auprès de la North Gauteng High Court, basée à Pretoria.

26-30 Mars 2012: L’audience se déroule sous la présidence du Juge Hans Fabricius. Les SAPS étaient représentés par AC. Ferreira et I. Ellis, le Procureur Général par C. Puckrin, RC. Macadam et SC. Bukau. La défense du SALC et du ZEF était quant-à-elle assurée par William Trengrove, Gilbert Marcus et Max du Plessis.

Judge Fabricius of the Pretoria High Court (PHOTO: SABC
Judge Fabricius of the Pretoria High Court (PHOTO: SABC

8 Mai 2012: Dans sa décision, le Juge H. Fabricius statue en la faveur du SALC et enjoint le NPA et la Police à ouvrir une enquête. Il déclare d’autre part que leur décision initiale de ne pas ouvrir d’enquête était illégale et anticonstitutionnelle et qu’ils avaient failli à leurs obligations au regard de la loi domestique et du droit international:

“In result the following order is made;

  1. The decision taken by First, Second and Fourth Respondents in refusing and/ or failing to accede to the First Applicant’s request dated 16 March 2008 that an investigation be initiated under the Implementation of the Rome Statute of the International Criminal Court Act 27 of 2002, into acts of torture as crimes against humanity committed by certain named perpetrators in Zimbabwe, is reviewed and set aside;
  2. The relevant decisions to refuse such a request are declared to be unlawful, inconsistent with the Constitution and therefore invalid”

Appel auprès de la Cour Suprême

Les Services de Police Sud-Africains (SAPS) font alors appel de la décision de la Cour de Pretoria auprès de la Cour Suprême (Supreme Court of Appeal, ou SCA).

1er Novembre 2013 : L’audience est dirigée par le Juge Mahomed Solomon Navsa. Les parties défenderesses – SALC et ZEF – étaient représentées par la même équipe de défense ainsi que par l’organisation Lawyers for Human Rights. La Police était une nouvelle fois représentée par AC. Ferreira et I. Ellis.

Selon le Juge de la Cour Suprême, l’interrogation suivante était au cœur de l’affaire :

« What business is it of the South African authorities when torture on a widespread scale is alleged to have been committed by Zimbabweans against Zimbabweans in Zimbabwe? It is that question that is at the heart of this appeal”[10].

27 Novembre 2013 : La décision du juge a pour effet de confirmer la décision de la North Gauteng High Court. La Cour Suprême statue en effet que les SAPS et le NPA étaient tout deux habilités, voire obligés, d’enquêter sur les accusations de crimes contre l’humanité détaillées dans le dossier du SALC.

On peut donc tirer quatre conclusions principales de ce jugement:

  • Le pouvoir d’enquête des autorités sud-africaines concernant les crimes listés dans l’ICC Act est réaffirmé, y compris lorsque ces actes sont commis en dehors du sol sud-africain ;
  • Une vision non-restrictive du critère de présence des coupables présumés et/ou de leurs victimes sur le sol sud-africain est privilégiée: “A strict presence requirement defeats the wide manner in which our legislation is framed, and does violence to the fight against impunity.
  • Le juge reconnaît néanmoins que l’enquête ne servirait aucun intérêt s’il n’y avait aucune perspective de présence des coupables présumés sur le sol sud-africain[11].
  • Le champ d’application des pouvoirs d’enquête est également réduit dans le sens où, sans le consentement ou la coopération des États étrangers, les autorités ne peuvent poursuivre une enquête sur le sol d’un pays tiers[12].

Le jugement de la Cour Suprême a donc réaffirmé l’importance du ICC Act qui régit les obligations internationales et les pouvoirs d’enquête de l’Afrique du Sud concernant les accusations de crimes contre l’humanité, commis hors de son territoire par des non Sud-Africains.

Renvoi de la décision auprès de la Cour Constitutionnelle 

Janvier 2014 : Les Services de Police Sud-Africains font appel de la décision de la Cour Suprême auprès de la Cour Constitutionnelle en vue de clarifier un certain nombre de questions, concernant notamment la mise en œuvre de la compétence universelle à travers la Loi sud-africaine.

19 Mai 2014 : L’affaire est entendue par la Cour Constitutionnelle – présidée par le Juge Steven A. Majiedt. Le SALC et le ZEF étaient représentés par la même équipe de défense que depuis le début de l’affaire. La défense des SAPS était assurée par J. Gauntlett, F. Pelser et M. Maenetjie.

30 Octobre 2014 : La Cour rend sa décision et statue à l’unanimité que les Services de Police Sud-Africains ont pour responsabilité d’enquêter sur ces crimes commis au Zimbabwe en 2007 et ordonne qu’une enquête soit ouverte le plus tôt possible. Le Juge Majiedt ordonne :

“[84] The following order is made: (…)
3. The order of the North Gauteng High Court is set aside and replaced with the following:

(a) The decision of the National Commissioner of the South African Police Service to decline to investigate the complaint laid by the Southern African Human Rights Litigation Centre is reviewed and set aside.

(b) The South African Police Service must investigate the complaint.”

À travers la déclaration suivante, le Juge Majiedt a reconnu que les autorités sud-africaines avaient pour responsabilité d’honorer leurs engagements nationaux et internationaux concernant la lutte contre l’impunité:

Our country’s international and domestic law commitments must be honoured.  We cannot be seen to be tolerant of impunity for alleged torturers. We must take up our rightful place in the community of nations with its concomitant obligations.  We dare not be a safe haven for those who commit crimes against humanity[13].

Cette décision préconise une approche au cas-par-cas et offre un cadre utile pour l’application future du principe de compétence universelle dans la loi sud-africaine[14] :

  • En reconnaissant l’importance du principe de complémentarité dans le jugement de l’adéquation du recours au principe de compétence universelle ;
  • En élargissant le champ d’interprétation du critère de présence du coupable présumé sur le territoire sud-africain. La Cour a notamment estimé que dans certains cas, la présence physique ou anticipée d’un coupable ne constituait pas un prérequis à l’ouverture d’une enquête ;
  • En limitant la portée du devoir d’enquête et en rappelant le principe de subsidiarité, qui vise à trouver permettre d’agir efficacement à plus petite échelle, ainsi que la nécessité de déterminer a priori les aspects pratiques d’une enquête concernant des crimes contre l’humanité.

 Conclusion

Après huit ans d’aller-retour incessants entre différentes instances judiciaires sud-africaines, l’enquête repose désormais sur les épaules de la Police sud-africaine, qui a reçu l’ordre d’enquêter sur des cas de tortures perpétrés par les forces de police du ZANU-PF contre des membres de l’opposition (MDC) au Zimbabwe en 2007.

Selon Nicole Fritz, Directrice générale du SALC, la Cour Constitutionnelle a établi un important précédent en reconnaissant la portée du droit pénal international dans le système judiciaire sud-africain[15]. Le SALC et le ZEF, ainsi que de nombreux acteurs de la société civile, attendent que justice soit faite pour les victimes de tortures au Zimbabwe en 2007 et espèrent que cette enquête permettra aux autorités sud-africaines d’enquêter sur d’autres crimes internationaux à plus long terme.

En passant outre le jugement d’arrestation provisoire d’Omar El-Béchir – récemment présent à Johannesburg pour le 25ème Sommet de l’Union africaine – formulé par la North Gauteng High Court, l’exécutif sud-africain a cependant opéré un pas en arrière[16]. Lorsque le président soudanais est arrivé en Afrique du Sud le 13 juin 2015, la Cour Pénale Internationale (CPI) a immédiatement sommé les autorités sud-africaines de procéder à son arrestation. Le lendemain, la North Gauteng High Court, saisie par le SALC, a ordonné au Gouvernement d’empêcher El-Béchir de quitter le territoire tant que la justice ne se sera pas penchée sur la demande d’arrestation. Malgré ces injonctions, et alors que la décision devait être rendue le lundi 15 juin, le président Béchir est rentré au Soudan le même jour, sans encombres, remettant en cause la volonté de l’exécutif sud-africain de se plier aux obligations édictées dans le Traité de Rome et dans la Loi nationale de Mise en Œuvre du Statut de Rome.

L’avancée majeure en faveur de l’application du principe de compétence universelle que constitue « l’Affaire des Tortures au Zimbabwe » ne doit donc pas occulter les progrès qui restent à réaliser en Afrique du Sud en termes de lutte contre l’impunité.

 Élodie Hut


[1] http://www.icc-cpi.int/en_menus/asp/states%20parties/african%20states/Pages/south%20africa.aspx

[2] Wines, Michael. March 29 2007, The New York Times: http://www.nytimes.com/2007/03/29/world/africa/29zimbabwe.html?_r=1& (consulté le 15 juin 2015)

[3] Le SALC est une organisation non-gouvernementale (ONG) qui a pour but de promouvoir les droits de l’homme et l’État de Droit en Afrique australe.

[4] Le ZEF est une ONG qui lutte en faveur de la reconnaissance des violations des droits de l’homme subis au Zimbabwe par des membres de la diaspora zimbabwéenne en Afrique australe.

[5] Southern Africa Litigation Centre, “South Africa/Zimbabwe: Challenging the NPA’s Refusal to Act in Terms of the ICC Act”: http://www.southernafricalitigationcentre.org/cases/completed-cases/challenging-the-npas-refusal-to-act-in-terms-of-the-rome-statute-act/

[6] Les noms des victimes et des coupables présumés ont été gardés secrets pour des raisons de sécurité et de confidentialité relatives à l’enquête.

[7] Implementation of the Rome Statute of the International Criminal Court Act 27 of 2002, 12 Juillet 2002 (entrée en vigueur le 16 août 2002): http://www.justice.gov.za/legislation/acts/2002-027.pdf

[8] Southern Africa Litigation Centre, « Zimbabwe Torture Case, National Commissioner of the South African Police Service v. Southern Africa Litigation Centre and Zimbabwe Exiles Forum, Q&A »: http://www.southernafricalitigationcentre.org/1/wp-content/uploads/2014/05/Q-and-A-ZTC-final.pdf

[9] Wayne Ncube, « Universal Jurisdiction in Africa : a step towards justice », 9 Avril 2015, African Legal Centre : http://africanlegalcentre.org/wayne-ncube-universal-jurisdiction-in-africa-a-step-towards-justice/

[10] Décision de la Cour Suprême rendue le 27 Novembre 2012 “National Commissionner of the South Africa Police Service v Southern African Human Rights Litigation Centre” (en anglais): http://www.saflii.org/za/cases/ZASCA/2013/168.html

[11] Rappel : selon le SALC, les auteurs de ces violences se rendaient régulièrement en Afrique du Sud et pouvaient donc tomber sous le coup de la Loi domestique sud-africaine relative à la Mise en Œuvre du Statut de Rome (ICC Act).

[12] Dans ce cas, cependant, les parties requérantes n’avaient pas demandé à ce que l’enquête soit menée hors du sol sud-africain et avaient même proposé de mettre à disposition des autorités enquêtrices des témoins présents sur le sol sud-africain.

[13] Décision de la Cour Constitutionnelle sud-africaine rendue le 30 Octobre 2014, « National Commissioner of the South African Police Service v. Southern African Human Rights Litigation Centre and Another » (en anglais) : http://www.saflii.org/za/cases/ZACC/2014/30.html

[14] Wayne Ncube, « Universal Jurisdiction in Africa : a step towards justice », 9 Avril 2015, African Legal Centre  http://africanlegalcentre.org/wayne-ncube-universal-jurisdiction-in-africa-a-step-towards-justice/

[15] SALC, News Release: Zimbabwe torture case: victory in the constitutional court, 30 october 2014: http://www.southernafricalitigationcentre.org/2014/10/30/news-release-zimbabwe-torture-case-victory-in-the-constitutional-court/

[16] Omar El-Béchir, actuel président soudanais, est visé depuis 2009 et 2010 par deux mandats d’arrêt internationaux (un pour crimes de guerre et crimes contre l’humanité, le second pour génocide).

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