La compétence universelle au Royaume-Uni – volet législatif

La difficile quête d’un équilibre entre lutte contre l’impunité et stabilité des relations internationales

Compétence extra-territoriale ou compétence universelle?

Au Royaume Uni, seuls certains crimes internationaux présentant une gravité particulière peuvent être jugés sur le fondement de la compétence universelle, c’est-à-dire sans aucun lien de rattachement avec le pays. C’est uniquement sur le fondement de la compétence extra-territoriale que les autres crimes internationaux peuvent être poursuivis.

Les infractions de compétence universelle

C’est le 19ème siècle qui marque la première reconnaissance de la compétence universelle au Royaume Uni à travers la section 26 de la loi sur l’abolition de la traite des esclaves de 1873[1].

En 1957, la loi sur les Conventions de Genève consacre pleinement la compétence universelle pour les crimes de guerre tels que prévus par les Conventions de Genève de 1949 et leur premier Protocole additionnel[2].

La définition du mécanisme de compétence universelle pour ces crimes y est ainsi définie:

« In the case of an offence under this section committed outside the United Kingdom, a person may be proceeded against, indicted, tried and punished therefor in any place in the United Kingdom as if the offence had been committed in that place, and the offence shall, for all purposes incidental to or consequential on the trial or punishment thereof, be deemed to have been committed in that place » (article 1(2)).

En 1982, la loi sur la prise d’otages consacre l’application du mécanisme de compétence universelle à la prise d’otage[3]. Dans ce cadre, une personne peut être poursuivie, quelque soit sa nationalité, pour avoir pris part à une prise d’otage au Royaume Uni ou en dehors du territoire national.

De la même manière, la loi sur la justice pénale de 1988 consacre la compétence universelle pour le crime de torture[4]. La définition du mécanisme, semblable aux précédentes lois, est la suivante :

« A public official or person acting in an official capacity, whatever his nationality, commits the offence of torture if in the United Kingdom or elsewhere he intentionally inflicts severe pain or suffering on another in the performance or purported performance of his official duties » (Section 134)

Enfin, en 1997, les infractions contre le personnel des Nations Unis font également l’objet d’une disposition législative spécifique[5].

 « If a person does outside the United Kingdom any act to or in relation to a UN worker which, if he had done it in any part of the United Kingdom, would have made him guilty of any of the offences mentioned in subsection (2), he shall in that part of the United Kingdom be guilty of that offence ».

Les infractions de compétence extra-territoriale

Les autres crimes internationaux, notamment ceux consacrés au sein du Statut de Rome sont de compétence extra-territoriale c’est à dire qu’ils nécessitent un lien de rattachement avec le Royaume-Uni pour pouvoir être poursuivis.

En 2001, Le Royaume-Uni vote une loi séparée pour les infractions relevant de la compétence de la Cour pénale internationale et établissant des règles procédurales et juridictionnelles concernant ces infractions.

Il s’agit de la loi sur la Cour pénale internationale (LCPI) de 2001 qui prévoit une compétence universelle pour le génocide, les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre[6].

Ainsi, pour qu’une Cour anglaise puisse poursuivre un crime de génocide, crime contre l’humanité ou crimes de guerre (tels que définis dans le Statut de Rome), il faut que le crime soit commis sur le territoire anglais ou par un citoyen ou résident anglais :

 « This section applies where the conduct in question consists of or includes an act committed :

              – in England or Wales, or

              – outside the United Kingdom by a United Kingdom national, a United Kingdom resident or a person subject to UK service jurisdiction » (Section 52)

En vertu du principe de non rétroactivité, cette loi datant de 2001 ne pouvait s’appliquer qu’à des crimes commis après cette date. C’est pourquoi, en 2009, la loi sur les Coroners et la justice[7] apporte un amendement à la LCPI qui prévoit son application rétroactive pour les crimes de génocide, crimes contre l’humanité et crimes de guerre commis après le 1er janvier 1991. Le choix de cette date fut un compromis justifié par le développement du droit pénal international suite aux évènements de l’Ex-Yougoslavie et la création de son Tribunal Spécial. [8]

Par ailleurs, une autre disposition législative datant de 1991, la loi sur les crimes de guerre , prévoit une compétence extra-territoriale pour certains crimes (meurtre, homicide ou homicide volontaire constituant une violation des lois et coutumes de la guerre) commis entre 1939 et 1945 en Allemagne ou dans des lieux sous occupation allemande par une personne qui devint ensuite citoyenne ou résidente britannique.[9]

Toutefois, malgré l’intérêt des infractions de compétence extra-territoriale, ce seront exclusivement les infractions de compétence universelle qui feront l’objet des développements subséquents. A la source de multiples débats, l’exercice des poursuites des infractions de compétence universelle, est à l’origine des tensions politiques et de la réforme de 2011.

L’origine des tensions politiques et de la réforme de 2011

Un système d’exercice des poursuites marqué par l’initiative populaire du mandat d’arrêt 

Deux voies existent pour poursuivre les crimes prévus par la compétence universelle : l’exercice public ou privé des poursuites. Ces deux procédures nécessitent l’accord de l’Avocat Général au stade de l’instruction de l’affaire. Toutefois et jusqu’en 2011, la détermination du moment de l’obtention de l’accord de l’Avocat Général dans le cadre de la délivrance d’un mandat d’arrêt est source de divergences.

  • L’exercice public des poursuites :

Deux organes se partagent les rôles d’enquêtes et d’instruction des affaires touchant des crimes de compétence universelle :

– The Counter Terrorism Command division of the Metropolitain Police (SO15) en charge des enquêtes.

– The Counter Terrorism Division of the Crown Prosecution Service (CPS) en charge de l’instruction[10].

Dès les prémices d’une affaire, le SO15 envoie un rapport au CPS exposant les premiers éléments de l’enquête et l’interrogeant sur sa position quant aux problématiques d’immunité, de juridiction et sur la qualification de l’infraction. Le CPS est alors en charge de décider s’il existe une chance raisonnable de condamnation afin que l’affaire soit instruite[11]. Si ce n’est pas le cas, le SO15 ne procédera pas à d’autres actes d’enquête.

Une particularité existe cependant quant à l’instruction d’une affaire relative à des crimes de compétence universelle : la nécessité de l’accord de l’Avocat Général. Cette spécificité relative aux crimes de compétence universelle est motivée par l’impact qu’une telle instruction pourrait avoir sur l’équilibre des relations internationales.

Toutefois, certains regrettent que la décision d’instruire de tels crimes puisse ainsi être politisée car reposant essentiellement sur le pouvoir arbitraire de l’Avocat Général.

  • L’exercice privé des poursuites et la problématique du mandat d’arrêt :

L’alternative à l’exercice public des poursuites est le dépôt d’une plainte par un particulier devant la Magistrate’s Court. Avant la réforme de 2011, le magistrat compétent pouvait délivrer un mandat d’arrêt sans qu’il y ait besoin de soutenir l’existence de chances raisonnables de condamnation. L’exigence minimum développée par la jurisprudence était la suivante :

 « It would appear that he should at the very least ascertain : (i) whether the allegation is of an offence known to the law and if so whether the essential ingredients of the offence are prima facie present ; (ii) that the offence alleged is not « out of time » ; (iii) that the court has jurisdiction ; (iv) whether the informant has the necessary authority to prosecute »[12].

Bien que l’accord de l’Avocat Général était en toute hypothèse requis pour la poursuite de l’instruction, un mandat d’arrêt pouvait être délivré sans son aval, ni celui du Director of Public Prosecution (DPP), subordonné à l’Avocat Général. Cette spécificité relative à la délivrance des mandats d’arrêt pour les crimes de compétence universelle se justifiait par l’urgence souvent présente dans ces affaires.

Dès lors, il ressort de la pratique qu’une plainte déposée par un particulier relative à des crimes internationaux pouvait « facilement » amener à la délivrance d’un mandat d’arrêt, après les vérifications expresses faites par le magistrat compétent. Et c’est précisément cette possibilité qui se trouve à l’origine de plusieurs scandales politiques ayant engendré le débat et le changement de loi subséquent.

Des scandales à l’origine de la réforme de 2011

Plusieurs incidents diplomatiques entre Israël et le Royaume-Uni sont apparus par crainte de cette loi et de la possibilité ouverte à tout citoyen de déposer plainte pour un crime de compétence universelle.

En 2005, par exemple, un commandant Israélien à la retraite, Doron Almog, est contraint de rester dans son avion à l’arrivée à l’aéroport d’Heathrow après avoir été averti que des policiers l’attendaient à la sortie pour l’arrêter. Deux ans plus tard, le ministre de l’intérieur Israélien, Avi Ditcher, refuse une invitation de se rendre en Angleterre après avoir été averti de sa potentielle arrestation pour son rôle dans l’assassinat d’un chef du Hamas en 2002, opération qui tua 14 personnes, dont 9 enfants.

Mais l’année 2009 est véritablement celle qui justifie les débats à l’origine du changement de loi.

En effet, en septembre 2009, plusieurs avocats représentant 16 Palestiniens utilisent la possibilité qui leur est ouverte en déposant plainte à l’encontre du ministre israélien de la défense, monsieur Ehud BARAK, à l’occasion de sa visite au Royaume-Uni. Après l’intervention du ministère des affaires étrangères britannique, les magistrats décident toutefois de ne pas délivrer de mandat d’arrêt, convaincus qu’aucune poursuite ne pourrait aboutir en raison de l’immunité dont jouit le ministre en exercice.

En octobre de la même année, le vice-premier israélien, Moshe Yaalon, renonce à se rendre à Londres de crainte de se faire arrêter pour ses actions comme chef d’état major entre 2002 et 2005.

C’est en décembre 2009 qu’arrive le véritable scandale, lorsque plusieurs militants Palestiniens obtiennent la délivrance d’un mandat d’arrêt à l’encontre de la ministre israélienne des affaires étrangères. Cette plainte porte sur des accusations de crimes de guerre à la suite de l’opération « Plomb durci » dans la Bande de Gaza. Cette opération, dont le but affiché était de faire cesser les tirs de roquettes effectuées par le Hamas contre les villes Israéliennes, dura trois semaines et engendra la mort de 1.300 palestiniens, en majorité des civils.

Un communiqué israélien mentionnera dès lors que : «  Si les dirigeants israéliens ne peuvent pas visiter la Grande-Bretagne normalement, cela constituera un obstacle réel à la volonté de Londres de jouer un rôle actif dans le processus de paix au Proche-Orient »[13]. A la suite de cet évènement, Tzipi Livni annulera sa visite -à la dernière minute- prétextant des erreurs de calendriers.

La réforme de 2011: le choix d’un strict encadrement des poursuites comme réponse aux tensions politiques

C’est dans ce contexte qu’une réforme est mise en oeuvre à travers la Police Reform and Social Responsibility Act (PRSR Act) en 2011. Ainsi, le 15 septembre 2011, le PRSR Act de 2011 reçoit sanction royale et entre en vigueur.

La réforme, dans sa section 153, introduit un critère supplémentaire pour la délivrance d’un mandat d’arrêt à la suite d’un dépôt de plainte pour infractions de compétence universelle: l’accord du Director of public Prosecution (DPP).

La scission provoquée par la réforme législative de 2011

La réforme législative divise alors le Royaume Uni. Lutte contre l’impunité ou stabilité des affaires étrangères? Telle est la question qui scinde le pays en deux.

Si la compétence universelle est une arme performante de la lutte contre l’impunité, oeuvrer à une meilleure stabilité des affaires étrangères du Royaume Uni implique son désamorçage. Rendre cette arme inoffensive, tel est donc l’objectif premier des initiateurs de la réforme législative de 2011. Plusieurs voix n’hésitent pas à s’élever en ce sens. Pour certains, (comme Clark, le UK’s Home Secretary) affaiblir la compétence universelle permet de renforcer la capacité du Royaume Uni à intervenir dans la résolution des conflits et à poursuivre une politique étrangère cohérente[14]. Pour d’autres, au contraire, le Royaume Uni a un devoir de lutte contre l’impunité[15].

Partisans et opposants à la réforme se divisent plus précisément sur deux point: à savoir la question du renforcement des preuves et celle de l’instauration d’un filtre à l’initiative des poursuites.

Un renforcement des preuves à l’initiative des poursuites: une nécessité ou un obstacle supplémentaire à la compétence universelle?

Pour les partisans de la réforme, comme le ministère de la justice, changer la loi permet d’assurer un système d’exercice des poursuites qui ne soit plus susceptible d’abus par des personnes souhaitant uniquement lancer des mandats d’arrêt à des fins politiques ou à des fins nuisibles au Royaume Uni.Kenneth Clark va même plus loin en invoquant l’équilibre procuré par la réforme entre d’une part, la lutte contre l’impunité et d’autre part, la solidité des preuves nécessaires à l’engagement des poursuites[16].

À l’inverse, les opposants à la réforme dénoncent le caractère inutile et injustifié de l’argument de renforcement des preuves. Selon eux, la loi ancienne, en prévoyant un contrôle de la part des magistrats, exige déjà la nécessité de preuves solides. Geoffrey Robertson Q.C., juge aux Nations Unies, affirmait qu’aucune poursuite n’avait déjà été exercée sur le fondement de faibles preuves par un magistrat de « district court»[17].

Le DPP : un filtre légitime ou le symbole d’une rupture d’égalité au niveau de l’initiative des poursuites ?

La question de soumettre l’initiative des poursuites au contrôle du Director of public prosecution (DPP) est centrale. Il dispose ainsi d’un rôle de filtrage des poursuites afin de n’engager que celles ayant une possibilité d’aboutir. Lors de l’examen de la proposition de la loi, le DPP en poste, Keir Starmer, expliquait ainsi que ce sont deux critères essentiels qui guideront son consentement aux poursuites; à savoir la satisfaction de l’intérêt général et la solidité des preuves à l’appui des poursuites.

Pour les opposants à la réforme, l’instauration d’un nouveau filtre constitue une rupture d’égalité au niveau de l’initiative des poursuites puisque cela implique de confronter les citoyens ordinaires à des difficultés supplémentaires dans leurs requêtes aux fins de mandat d’arrêt contre des individus suspectés de crimes de guerre. Selon Amnesty International, la réforme de 2011 constitue ainsi un pas en arrière effectué par le Royaume Uni en affaiblissant les actions privées exercées par ou au nom des victimes et en renforçant le rôle de l’accusateur public[18].

En outre, l’instauration d’un filtre supplémentaire engendre une prolongation des délais des poursuites engagées pouvant dangereusement mener à l’impunité.

Pour conclure, il convient toutefois de relativiser la nouvelle réforme. Celle-ci n’ajoute rien de substantiellement nouveau dans la mesure où les infractions de compétence universelle continueront à être poursuivies sur le fondement des lois de compétence universelle. C’est la procédure par laquelle ces infractions seront poursuivies qui est désormais modifiée. Si la nouvelle loi prévoit toujours la possibilité pour des simples citoyens d’initier des mandats, l’approbation du Director of Public Prosecutions est désormais nécessaire à leur initiation. Bien que le contrôle du gouvernement ne soit pas absolu, la possibilité de procéder à une arrestation de dirigeants israéliens en visite au Royaume Uni demeure une source constante et irrésolue de tensions.

Charline Pasteur et Christelle Mercier


[1] Loi sur l’abolition de la traite des esclaves (Slave Trade Act) de 1873, section 26, telle que modifiée par la Loi sur la législation (abrogations) (Statute Law) de 1998

[2]Loi sur les Conventions de Genève de 1957 (Geneva Conventions Act), section 1(1)

[3] Loi sur la prise d’otages (Taking of Hostages Act) de 1982, section 1.

[4] Loi sur la justice pénale (Criminal Justice Act) de 1988, section 134(1).

[5] Loi sur la sécurité du personnel des Nations Unies (United Nations Personnel Act) de 1997, sections 1, 2, 3 et 5(3)

[6] Loi sur la Cour pénale internationale (International Criminal Court Act) de 2001, sections 51, 52, 58 et 59

[7] Loi sur les Coroners et la Justice (Coroners and Justice Act 2009), Section 70

[8] HL vol 713, col 1070 (26 October 2009) (Lord Bach).

[9] Loi sur les crimes de guerre (War Crimes Act) de 1991, section 1

[10] House of Commons Library, Universal Jurisdiction, 25 march 2010, SN/IA/5422

[11] Code for Crown Prosecutors, 2004, para 5.2 : « a realistic prospect of conviction »

[12] R v West London Justices, ex parte Klahn, 1979, 2 ALL ER 21

[13] Libération, “Livni poursuivie par Plomb durci”, 16 décembre 2009.

[14] ‘Police Reform and Social Responsibility Bill 2010-11’, Public Bills, disponible sur http://services.parliament.uk/bills/2010-11/policereformandsocialresponsibility.html

[15] Amnesty International, War crimes arrests: Measures in police reform bill should be dropped (13 December 2010) disponible sur http://www.amnesty.org.uk/news_details.asp?NewsID=19140

[16] Ministry of Justice Press Release, ‘Universal Jurisdiction’, 15 September 2011, disponible sur http://www.justice.gov.uk/news/press-releases/moj/pressrelease150911a.htm

[17] P. Dodds, ‘UK tightens rules on arresting foreigners’, 15 September 2011, disponible sur http://www.guardian.co.uk/world/feedarticle/9848978

[18] Amnesty international, United Kingdom: briefing to the UN Committee against Torture , p 6

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