La compétence universelle en France – Volet législatif

Les avancées législatives en faveur de la poursuite des auteurs de crimes internationaux en France

L’article 689 du Code de procédure pénale (CPP) prévoit les conditions nécessaires à l’exercice de la compétence universelle au sein des juridictions françaises.

L’article 689-1 du CPP énonce « peut être poursuivie et jugée par les juridictions françaises, si elle se trouve en France, toute personne qui s’est rendue coupable hors du territoire de la République de l’une des infractions énumérées par ces articles ». À cet égard, les articles 689-2 à 689-10 du CPP énumère les infractions visées par des conventions internationales et pour lesquelles le Parquet et les victimes peuvent exercer la compétence universelle lorsque le suspect « se trouve en France » : torture, terrorisme, piraterie maritime et aérienne et corruption.

Puis, l’article 689-1 du CPP confirme l’esprit de ces dispositions en prévoyant que :

«les auteurs ou complices d’infractions commises hors du territoire de la République peuvent être poursuivis et jugés par les juridictions françaises soit lorsque, conformément aux dispositions du livre Ier du code pénal ou d’un autre texte législatif, la loi française est applicable, soit lorsqu’une convention internationale donne compétence aux juridictions françaises pour connaître de l’infraction ».

En revanche, avant l’adoption de la loi de 2010 portant adaptation du droit français au statut de Rome, le génocide, crimes contre l’humanité et crimes de guerre n’étaient pas compris dans la catégorie des crimes permettant l’application de la compétence universelle.

L’instauration d’une compétence universelle (extra-territoriale) pour ces catégories de crimes en France s’est construite en grande partie par l’impulsion, en 1998, de l’éclosion du Statut de Rome portant création de la Cour pénale internationale. Suite à l’adoption du Statut de Rome, afin que celui-ci soit effectif en France, il a été nécessaire de réviser la Constitution au travers d’une loi constitutionnelle insérant l’article 53-2 énonçant : « la République peut reconnaître la juridiction de la Cour pénale internationale dans les conditions prévues par le traité signé le 18 juillet 1998 »[1].

Suite à cette modification constitutionnelle, la ratification du Statut de Rome a pu intervenir par la loi du 30 mars 2000[2]. Dans un souci d’applicabilité immédiate et de complémentarité effective entre les deux niveaux de compétence, le législateur français à également adopté la loi du 26 février 2002 relative à l’établissement de dispositions visant instituer des grands axes de coopération avec la CPI ainsi que les modalités d’entraides entre les institutions nationales et la CPI[3].

Il apparaît que les ajustements législatifs entrepris par le législateur français visaient principalement à instaurer des dispositions visant à reconnaître et soutenir la compétence de la CPI mais non encore à parfaire le système de complémentarité entre la CPI et les juridictions nationales françaises. En effet, s’agissant de la poursuite des auteurs de crimes internationaux devant les juridictions françaises, les dispositions paraissaient insuffisantes ou inabouties.

Il faudra attendre près de dix ans après l’entrée en vigueur du Statut de Rome pour voir adoptée la loi du 9 août 2010 portant adaptation du droit pénal à l’institution de la Cour pénale internationale[4]. L’atout de cette loi sera de reconnaître avec vigueur la nécessité et le devoir pour la France de juger les auteurs des crimes les plus graves en organisant la poursuite de ces crimes internationaux.

Les insuffisances de la loi portant adaptation du droit français à la Cour pénale internationale

Bien que bienvenue car mettant en œuvre le mécanisme de la compétence universelle pour les crimes qui relèvent de la compétence de la Cour pénale internationale, la loi du 9 août 2010[5] portant adaptation du droit français à la CPI renferme des imperfections relatives à l’effectivité de la compétence universelle[6]. Ces imperfections se concentrent autour de l’article 689-11 du CPP qui pose un certain nombre de « verrous » [7]obstruant le plein exercice de la compétence extraterritoriale française aux infractions relevant du Statut de Rome.

Le premier verrou porte sur l’exigence de la condition d’une résidence habituelle. En effet, l’article 689-11 du CPP prévoit que pour que les poursuites des crimes prévus par le Statut de Rome puissent avoir lieu par le biais de la compétence universelle, une condition préalable exigeant un lien de rattachement avec le territoire français doit être remplie et impose que la personne suspectée « réside habituellement sur le territoire de la République ». Ce critère strict semble aller à l’encontre du principe même de la compétence universelle qui vise justement à abattre les frontières dans cette lutte contre l’impunité. Le lien de rattachement de la simple « présence » du suspect sur le territoire devrait pouvoir suffire. C’est d’ailleurs le seul critère exigé pour les autres régimes de compétence universelle prévus aux articles 689-2 à 689-10.

Le second verrou porte sur le principe de double incrimination. Selon cette condition, les juridictions françaises sont compétences seulement si les faits incriminés sont également punis par la législation de l’État où ils ont été commis. Or, bien souvent, dans des contextes de génocide, crimes contre l’humanité, l’état de droit est en péril et les législations incriminant de tels actes absentes. De plus, le principe de double incrimination est uniquement prévu en droit français pour les délits et non les crimes dans le cadre très spécifique des procédures d’extraditions, où il tend d’ailleurs à s’affaiblir.

Le troisième verrou porte sur la condition restrictive et cumulative du principe de complémentarité dit « inversé ». L’article 689-11 du CPP prévoit que les juridictions françaises ne peuvent pas être saisies sans qu’il ait été préalablement demandé à la CPI de décliner expressément sa compétence, donnant ainsi priorité à cette Cour pour exercer des poursuites contre les responsables des crimes les plus graves. Ce mécanisme n’est pourtant pas prévu par les procédures devant la CPI. Il nie en outre le principe de complémentarité tel qu’instauré par le Statut de Rome selon lequel la Cour est complémentaire des juridictions pénales nationales et ne sera compétente que si l’Etat sur le territoire duquel les faits ont été commis n’a pas la volonté ou est dans l’incapacité de poursuivre leurs auteurs.

Le dernier verrou concernant enfin la mise en place d’un monopole des poursuites par le parquet. L’article 689-11 du CPP qui confie le monopole des poursuites au Ministère public ne permet pas à la partie civile, personne physique (une victime) ou morale (une association de défense des droits de l’homme) de mettre en mouvement l’action publique en cas de refus de poursuite du procureur. Alors que cette possibilité est ouverte en droit commun de la compétence universelle, par exemple pour les crimes de torture, les victimes de crimes internationaux les plus graves se voient empêchées de mettre en mouvement l’action publique.

 La proposition de loi du sénateur Jean-Pierre Sueur

À la faveur de l’alternance politique en 2012 et en application d’un engagement de campagne du candidat François Hollande formalisé par une lettre adressée au Président de l’ACAT[8], le sénateur Jean-Pierre Sueur a déposé une proposition de loi visant à modifier l’article 689-11 du CPP avec la volonté d’adopter une compétence universelle effective, c’est-à-dire à lever l’ensemble des verrous pour que la France se conforme aux « exigences de la lutte contre les crimes internationaux les plus graves »[9].

La proposition de loi prévoit un article unique selon lequel « peut être poursuivie et jugée dans les conditions prévues par l’article 689-1 toute personne coupable de l’une des infractions suivantes : les crimes contre l’humanité et crimes de génocide (…) ; les crimes de guerre (…) ».

La référence à l’article 689-1 du CPP permet ainsi d’harmoniser les régimes de la compétence universelle en soumettant son exercice pour l’ensemble des crimes internationaux visés aux articles 689-2 à 689-11 du CPP à la seule condition de présence du suspect sur le territoire français.

Le rapport d’Alain Anziani pour la Commission des Lois préconisait quant à lui la suppression de seuls trois des quatre verrous à l’exercice de la compétence universelle et se prononçait en faveur du maintien du monopole des poursuites par le Parquet pour « préserver la France des effets pervers [des plaintes infondées] sur les relations internationales ».[10] L’amendement déposé dans ce sens a été approuvé par le Sénat, qui a finalement adopté la proposition de loi à l’unanimité le 26 février 2013.

Lors des débats parlementaires, la Garde des Sceaux Christiane Taubira a déclaré, sur le sujet du monopole des Parquets qu’elle qualifie de « complexe et difficile »[11], qu’il « paraît inconcevable de poser pour principe que la victime ne peut engager l’action publique. » Elle en appelle donc au travail parlementaire et à la navette qui « peut effectivement permettre (…) de faire mûrir la réflexion sur cette question ».[12]

Jean-Pierre Sueur, à la clôture des débats au Sénat, a quant à lui estimé nécessaire de renouveler « le souhait que ce texte puisse être discuté rapidement par l’Assemblée nationale (…) car notre pays se doit d’être efficace dans la lutte contre l’impunité des personnes coupables de crimes de guerre, de crimes de génocide ou de crimes contre l’humanité ».[13]

Toutefois, et malgré les efforts de plaidoyer de la Coalition française pour la Cour pénale internationale et de ses associations, ordres et syndicats représentants la société civile, rappelant régulièrement les engagements tant du Président de la République[14] que de son Ministre des affaires étrangères en faveur de la justice internationale[15], la proposition de loi subie encore, plus de deux ans après son adoption par le Sénat, les exigences de la real politik appliquées par la diplomatie française. Le texte est en effet toujours aujourd’hui en attente d’être inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale et aucun député n’a encore été désigné rapporteur.

Dans le contexte de la remise en cause de l’effectivité de la compétence universelle pour les crimes de torture par le Protocole d’entraide judiciaire France-Maroc prochainement examiné à l’Assemblée nationale, et auquel sont opposées de très nombreuses organisations, l’inertie législative actuelle doit être dépassée par le ressaisissement du Parlement sur les questions de justice internationale et la réaffirmation du principe fondamental qui a conduit à l’institution de la Cour pénale internationale : « il est du devoir de chaque Etat de soumettre à sa juridiction criminelle les responsables de crimes internationaux »[16].

Jules Guillaumé

Élise Le Gall


[1] Loi constitutionnelle n°99-568 du 8 juillet 1999 constitutionnelle insérant, au titre VI de la Constitution, un article 53-2 et relative à la Cour pénale internationale, JORF du 9 juil. 1999.

[2] Loi n°2000-282 du 30 mars 2000 autorisant la ratification de la convention portant statut de la Cour pénale internationale, JORF du 31 mars 2000.

[3] Loi n°2002-268 du 26 février 2002 relative à la coopération avec la Cour pénale internationale, JORF du 27 fév. 2002.

[4] Loi n°2010-930 du 9 août 2010 portant adaptation du droit pénal à l’institution de la Cour pénale internationale, JORF du 10 août 2010.

[5] Loi n°2010-930 du 9 août 2010 portant adaptation du droit pénal à l’institution de la Cour pénale internationale, JORF du 10 août 2010; Élise Le Gall « «De la cour d’assises de Paris à l’Assemblée Nationale : retour sur la compétence universelle comme instrument de répression des crimes internationaux», AJ pénal Dalloz, Avril 2014, p.148

[6] Cf. : H. Ascensio, « Une entrée mesurée dans la modernité du droit international pénal. A propos de la loi du 9 août 2010 », La Semaine juridique Edition générale, 13 septembre 2010, n° 37, pp. 1691-1698 ; CNCDH, « Avis sur la loi portant adaptation du droit pénal à l’institution de la Cour pénale internationale », CNCDH [en ligne], 6 nov. 2008, [http://www.cncdh.fr/fr/publications/avis-sur-la-loi-portant-adaptation-du-droit- penal-linstitution-de-la-cour-penale] (consulté le 18 juil. 2014) ; CNCDH, « Avis sur la Cour pénale internationale », CNCDH [en ligne], 23 oct. 2012, [http://www.cncdh.fr/fr/publications/avis-sur-la-cour-penale-internationale] (consulté le 18 juil. 2014).

[7] Expression empruntée à la Coalition française pour la Cour pénale internationale : CFCPI, « La CFCPI appelle le gouvernement à inscrire la « Proposition Sueur » à l’ordre du jour du Sénat », CFCPI [en ligne], Communiqué de presse du 23 oct. 2012, [http://www.cfcpi.fr/spip.php?article699] (consulté le 23 oct. 2012).

[8] http://www.cfcpi.fr/IMG/pdf/Reponse_du_PS_a_la_CFCPI.pdf où François Hollande explique que la loi de 2010 « ne permet pas aux victimes des crimes internationaux les plus graves d’obtenir justice dans notre pays. Les possibilités de poursuites à l’encontre des auteurs présumés de ces crimes sont restreintes. (…) Je veux, bien entendu, revenir sur ces restrictions. Je n’accepterai pas que la France soit terre d’impunité pour des criminels de guerre ou des auteurs de génocide. »

[9] Sénat, Proposition de loi n° 753 du 6 septembre 2012 présentée par M. Jean-Pierre Sueur, p. 3, [http://www.senat.fr/leg/ppl11-753.pdf] (consulté le 9 juin 2015).

[10] Sénat, Rapport n° 353 du 13 février 2013 de M. Alain Anziani, p. 33, [http://www.senat.fr/rap/l12-353/l12-3531.pdf] (consulté le 9 juin 2015).

[11] Journal officiel, Compte rendu intégral de la séance du 26 février 2013 au Sénat, p. 1532, [http://www.senat.fr/seances/s201302/s20130226/s20130226.pdf] (consulté le 9 juin 2015).

[12] ibid.

[13] Journal officiel, Compte rendu intégral de la séance du 26 février 2013 au Sénat, p. 1533, [http://www.senat.fr/seances/s201302/s20130226/s20130226.pdf] (consulté le 9 juin 2015).

[14] CFCPI, « Justice universelle : François Hollande doit respecter ses engagements », CFCPI [en ligne], Communiqué de presse du 30 oct. 2014, [http://www.cfcpi.fr/spip.php?article745] (consulté le 9 juin 2015).

[15] Laurent Fabius, « Qui est contre la justice en Syrie », Le Monde [en ligne], Tribune parue le 22 mai 2014, [http://abonnes.lemonde.fr/idees/article/2014/05/22/qui-est-contre-la-justice-en-syrie-par-laurent-fabius_4423609_3232.html] (consulté le 9 juin 2015).

[16] Statut de Rome, préambule, paragraphe 6.

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